Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (КВВТ РФ) с комментариями к статьям

Статья 7. Общие положения

1. Внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения находятся в федеральной собственности и используются в целях судоходства любыми юридическими и физическими лицами. Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 131-ФЗ пункт 2 статьи 7 настоящего Кодекса изложен в новой редакции, вступающей в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

См. текст пункта в предыдущей редакции

2. Категория средств навигационного оборудования и сроки их работы, гарантированные габариты судовых ходов, сроки работы судоходных гидротехнических сооружений устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере внутреннего водного транспорта, в порядке, установленном правилами содержания внутренних водных путей и правилами содержания судоходных гидротехнических сооружений, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 131-ФЗ пункт 3 статьи 7 настоящего Кодекса изложен в новой редакции, вступающей в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

См. текст пункта в предыдущей редакции

3. Бассейны внутренних водных путей определяются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 131-ФЗ в пункт 4 статьи 7 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

См. текст пункта в предыдущей редакции

4. Навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов по внутренним водным путям, за исключением участков пограничных зон Российской Федерации, осуществляется администрациями бассейнов внутренних водных путей.

Навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов по внутренним водным путям на участках пограничных зон Российской Федерации регулируется международными договорами Российской Федерации.


<Статья 6 | Статья 7 | Статья 8>

Научно-практический комментарий:

1. Внутренние водные пути, понятие которых дано в ст. 3 комментируемого Кодекса (см. комментарий), материально представляют собой часть водных объектов, часть территории. Они ни фактически, ни юридически не относятся к внутрен-нему водному транспорту как к производственно-технологическому комплексу - к нему относятся все виды судов, средства навигационного обеспечения, береговая инфраструктура и т.д., но не та часть водных объектов, по которым происходит движение судов и осуществляется судоходство в целом. Но вне их он был бы невозможным. На известной ступени развития, когда вследствие роста экономических потребностей общества произошел качественный сдвиг в промышленности, стала применяться сила пара, с этого момента и далее по мере роста НТП, дальнейшего совершенствования и усложнения самих судов, а также параллельно дальнейшего развития гражданского оборота и усиления интегративных процессов (ими были даже войны, как бы странно это ни звучало), все интенсивнее заявляла о себе объективная потребность подвергать норма-тивной экспансии практически все виды территории, в зависимости от специфики использования этой территории и ее при-родных свойств - именно такова динамика и детерминация появления у рек и иных водных объектов статуса внутренних водных путей. Конечно, реки сами по себе являются транспортными коммуникациями с древнейшего времени, но норматив-но-правовая составляющая их транспортного статуса стала интенсивно развиваться именно благодаря указанному выше. Кроме того, данные водные объекты, согласно Водному кодексу РФ, используются отнюдь не только в целях судоходства, а поэтому они имеют разный статус в зависимости от предмета и метода правового регулирования соответствующей отрасли права, или отрасли законодательства, или группы правовых институтов и подотраслей различной отраслевой принадлежности. Это обусловлено многообразием хозяйственной, экономической и иных видов деятельности, которые связаны непосредственно или опосредованно с использованием таких водных объектов, в частности, водное законодательство рассматривает водные объекты как часть территории, природные или искусственные водоемы, водотоки или иные объекты, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима, а экологическое право рассматривает водные объекты как обособленные природные комплексы, подлежащие охране от загрязнения, засорения и истощения, гражданское право рассматривает водные объекты прежде всего как вещи, как объекты недвижимости, одни из объектов гражданских прав - и т.д. Деятельность с использованием водных объектов многообразна, что объективно требует и разнообразия в правовом регулировании - это вообще один из фундаментальных законов - на разнообразие можно воздействовать только разнообразием.
Таким образом, поверхностные водные объекты, которые применяются в числе прочего как внутренние водные пути, имеют различный правовой режим в зависимости от предмета регулирования соответствующих отраслей, их групп, институтов права. Транспортное законодательство рассматривает эти водные объекты преимущественно через призму их использования в целях судоходства, главное в котором - пространственное перемещение материальных предметов по этим водным объектам. Согласно п. 1 ст. 47 Водного кодекса РФ, использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте. С другой стороны, как указывалось ранее, само транспортное законодательство является комплексным - интегрирует в себе нормы различной отраслевой принадлежности.
Внутренние водные пути - это реки, озера, каналы, заливы и иные естественные и антропогенные (знаменитый Бело-морканал) поверхностные водные объекты (кроме морей, территории территориального моря, исключительной экономиче-ской и прилежащей зоны и континентального шельфа), которые являются пригодными для судоходства и обслуживаемые БОГУ на ВВТ - бассейновыми органами, Государственными бассейновыми управлениями водных путей и судоходства (ГБУ ВП и С). По этим путям осуществляется движение судов и иных плавучих объектов, на них и в их пределах осуществляются виды работ, относящихся к судоходству. Существует классификация внутренних водных путей (далее в тексте - ВВП) на естественные (в свободном состоянии), сток которых не зарегулирован, и искусственные, на которых функционируют гидротехнические сооружения (далее - ГТС) для регулирования стока и создания подпора на всем протяжении ВВП или на определенных его участках. Среди последних выделяются ВВП, полностью созданные человеческим трудом. Протяженность ВВП определяется по осевой линии судовых ходов, из которых выделяются пути со знаками судоходной обстановки и с гарантированными габаритами судовых ходов.
Судовой ход - это часть водного пространства на внутреннем водном пути, пригодная для движения судов, обозначенная на местности и (или) карте.
Внутренние водные пути находятся в федеральной собственности, что следует из конституционной нормы, согласно которой федеральные транспорт, связь и пути сообщения находятся в федеральной собственности и в ведении РФ (единый балансодержатель всех ГТС, находящихся в федеральной собственности, - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом). Это объясняется важной ролью транспорта вообще в обеспечении нормального гражданского оборота и вообще всей хозяйственной, экономической и иной деятельности. ВВП не могут находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований. ВВП свободно используются в целях судоходства любыми физическими и юридическими лицами. Свободно не значит произвольно - для осуществления большинства деятельности на внутреннем водном транспорте требуется наличие лицензии (см. комментарий к ст. 5, гл. 11 и 13 КВВТ РФ), а также ряд иных обязательных условий, о которых подробнее в соответствующих главах. Согласно Водному кодексу для осуществления судоходства не требуется специального разрешения и заключения договора водопользования, что подтверждалось и судебной практикой. Так, по одному из дел судом установлено, что Росприроднадзор неправомерно привлек организацию, являющуюся специализированным перевозчиком грузов внутренним водным транспортом, к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП РФ за сплав леса в плотах без наличия специального разрешения. Суд указал, что данный вид деятельности относится к судоходству, а судоходство, согласно подп. 1 ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ, не требует получения разрешения о предоставлении водного объекта в пользование (полный текст - Постановление ФАС СЗО от 15 мая 2008 г. по делу N А13-9/2008). Охрана водных объектов при осуществлении судоходства осуществляется иными средствами - экологической экспертизой, требованиями обеспечения безопасности судоходства и иными, о которых подробнее далее. Перечень внутренних водных путей РФ утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 г. N 1800-р, периодически в него вносятся изменения и дополнения. Само собой, что нет возможности его приводить здесь полностью - с ним можно ознакомиться только непосредственно из его текста. Он составлен в табличной форме по схеме трех колонок: наименование внутреннего водного пути; граница по течению (верхняя и нижняя); протяженность в километрах. Содержание Перечня подлежит обязательному опубликованию в сборнике правил и тарифов ВВТ. В целом общая протяженность ВВП РФ составляет около 102 тыс. км, многие из них являются важнейшими транспортными артериями страны, имеющими большой потенциал для осуществления международного грузооборота и способствования интеграции России в международную транспортную систему, а следовательно, и дальнейшей интеграции на международный рынок в целом. Но для этого недостаточно одного только правового регулирования, многое зависит от экономических и финансовых средств и прежде всего подготовки и улучшения состояния инфраструктуры ВВП, о чем еще будет упомянуто далее. Вообще, безопасность судоходства является фундаментом функционирования и развития всей отрасли ВВТ, вследствие чего необходимо относиться как к принципу к тому положению, что мероприятия по НГО и иным составляющим безопасности на ВВП должны проводиться раньше, чем намечено какое-либо сугубо экономическое, хозяйственное мероприятие. Более подробно о безопасности судоходства, насколько позволит объем, будет сказано в комментарии к гл. 6 Кодекса, специально посвященной этой сфере.
2. Внутренние водные пути оснащаются знаками судоходной обстановки и на них обеспечиваются гарантированные габариты судовых ходов. Для обеспечения безопасности судоходства и его нормального и бесперебойного осуществления, на требуемых участках ВВП, как естественного, так и антропогенного происхождения, сооружаются судоходные гидротех-нические сооружения - ГТС, например шлюзы, которые так же, как и сами ВВП, могут находиться только в федеральной собственности. Виды категорий средств навигационного оборудования (далее - СНО), гарантированные габариты судовых ходов (включая гарантированные глубины), сроки работы СГТС устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта и подлежат обязательному опубликованию в сборнике правил и тарифов ВВТ. Порядок судо-вождения и иные правила, непосредственно регулирующие процесс движения судов по ВВП, установлены Правилами пла-вания по внутренним водным путям РФ, утвержденными Приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 129 (далее - Правила плавания). В дополнение к Правилам территориальные органы государственного управления и государственного надзора на ВВТ (бассейновые) могут определять особенности движения и стоянки судов на отдельных участках ВВП бас-сейна и в бассейне в целом. Проведение работ по изучению участков ВВП, изучению гидрографических и природных осо-бенностей участков ВВП и составлению карт и схем плавания, устройство и поддержание в надлежащем состоянии СНО, а также некоторые иные виды аналогичных работ в совокупности называются навигационно-гидрографическим обеспечением (далее - НГО) условий плавания по ВВП. Оно является одной из важнейших составляющих безопасности судоходства и включает в себя сбор навигационной информации (гидрографическое и метеорологическое изучение, русловые изыскания и т.д.) и непосредственно обеспечение навигации - составление новых и корректировка действующих карт, составление пособий и схем плавания, ввод в эксплуатацию и поддержание СНО. Гарантированные габариты судовых ходов, категории СНО и сроки их работы, а также сроки работы судоходных ГТС устанавливаются нормативными правовыми актами Федерального агентства морского и речного транспорта. Может и изменяться орган в области транспорта, устанавливающий их, но общая норма п. 2 комментируемой статьи - наделение такими полномочиями федерального органа исполнительной власти в области транспорта - не меняется, Росморречфлот является именно им, наряду с иными органами исполнительной власти в сфере транспорта. Смысл нормы в том, что установление этих условий входит в сферу компетенции федерального органа исполнительной власти в области транспорта - конкретно этот орган может, как и вообще все органы исполнительной власти, подвергаться структурному, функциональном и иному реформированию, другим изменениям.
Гарантированные габариты судовых ходов, виды и сроки работ СНО и ГТС устанавливаются, как правило, в форме программ, в частности Программа гарантированных габаритов судовых ходов, категорийности (слово какое-то странное) и сроков действия судоходной обстановки на 2003 - 2010 гг., по поводу которой Совет Федерации в свое время (еще в 2006 г.) внес предложения о включении в нее изменений с учетом прежде всего обеспечения безопасности судоходства, предусмот-рев на всей протяженности Единой глубоководной системы европейской части РФ глубину не менее 4 метров. По ГБУВП и С разрабатываются такие программы на навигационный период, например, распоряжением Федерального агентства морского и речного транспорта от 6 декабря 2006 г. утверждена Программа категорий средств навигационного оборудования и сро-ков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов, а также сроков работы судоходных гидротехнических сооруже-ний в навигацию 2007 г. В данной Программе устанавливались три категории СНО: освещаемая, отражательная и неосве-щаемая. Сроки работы СНО и СГТС устанавливаются ориентировочно, они определяются исходя из гидрометеорологиче-ских данных, с учетом необходимых работ на ВВП - восстановительных, капитальных и иных. Следовало бы только еще основывать эти сроки исходя из данных НГО. Гарантированный габарит судового хода устанавливается как величины наи-меньших глубины, ширины и радиуса закругления (см x м x м) и на основании отметок проектного уровня воды. Обеспече-ние и поддержание гарантированных глубин достигается путем осуществления дноуглубительных, дноочистительных и сопутствующих им работ, которые ст. 3 КВВТ РФ относит к судоходству. Все это устанавливается на региональном уровне - по бассейнам, в форме программ средств навигационного оборудования и гарантированных габаритов судовых ходов, в частности Программа категорий средств навигационного оборудования и сроков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов в навигации 2008 - 2010 годов по ФГУ "Волжское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства". Все данные программы должны ориентироваться прежде всего на обеспечение безопасности судоходства и быть реально подкреплены возможностью финансирования.
Одним из структурных подразделений центрального аппарата Федерального агентства морского и речного транспорта является Управление внутренних водных путей, состоящее из отделов: путей и технического флота, судоходных ГТС, развития. Как правило, на это структурное подразделение возлагается обязанность по направлению таких программ для публикации в сборнике правил и тарифов.
3. На настоящее время не существует единой структуры, которая монопольно осуществляла бы НГО как на ВВП, так и на трассах морских путей. Разграничение компетенции по обеспечению НГО и определяет необходимость совместных подзаконных актов о границах зон НГО со стороны федеральных органов в области транспорта, обороны и рыболовства. Согласно КТМ РФ, НГО морских судоходных трасс осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области обороны, за исключением трасс Северного морского пути, НГО которых осуществляется организациями, подведомственными Минтрансу России. Согласно КВВТ РФ (следующий пункт данной статьи), НГО на ВВП осуществляется БОГУ на ВВТ (за исключением пограничных зон), то есть полностью организациями, подведомственными Минтрансу России. В целом после прекращения централизации в сфере НГО наблюдается масса как реальных, так и формально-юридических условий для ведомственной разобщенности, "коллизий полномочий", дублирования полномочий, бессистемности процесса НГО. Программы и планы, в рамках которых предусматривается в числе прочего также организация НГО и его финансирования, не в состоянии преодолеть такую разобщенность (и традиционную для транспортной отрасли вообще проблему недофинансирования), что играет роль дестабилизирующего фактора в обеспечении единства и системности НГО, что является одним из условий его эффективности. Предлагаются различные варианты решения этой проблемы, в частности, НГО как мореплавания, так и на ВВП полностью возложить на Минтранс России и подведомственные ему структуры, а за ГУНиО МО России (Главное управление навигации и Океанографии Минобороны России) оставить сохранить лишь осуществление специфических задач Минобороны в сфере НГО. Есть точки зрения и о полной централизации в рамках МО навигационных задач. С одной стороны, видно, что для МО не является приоритетной деятельность по обеспечению НГО гражданского судоходства, у него иные задачи. С другой стороны, резкое переложение всех задач по НГО только на Минтранс России может в процессе такого реформирования, пусть временно, но ударить по системности в обеспечении НГО, что тоже нельзя считать допустимым. В любом случае главным должен оставаться и всегда последовательно реализовываться принцип единства и системности НГО и оперативного и согласованного предоставления навигационной информации. В целом же в настоящее время, если вести речь о НГО морского судоходства как составной части безопасности судоходства, ориентирована на решения и стандарты ИМО и в общем старается соответствовать им. И НГО на ВВП должно включаться в единую систему НГО как части безопасности судоходства.
4. Как указывалось выше, НГО на ВВП осуществляется организациями, подведомственными Минтрансу России, точ-нее Росморречфлоту. Всего 15 ГБУВП и С, а также ФГУП "Канал имени Москвы" осуществляют НГО на внутренних водных путях, а на участках северных рек с морским режимом судоходства - ФГУП "Гидрографическое предприятие". Около 100 тысяч единиц средств навигационного оборудования также обслуживаются организациями, подведомственными Рос-морречфлоту. Также могут на контрактной основе привлекаться для выполнения гидрографических работ и организации, подведомственные Роскартографии (Федеральное агентство геодезии и картографии). В целом БОГУ на ВВТ в рамках осу-ществления НГО выполняют следующие виды работ:
дноуглубительные, дноочистительные, выправительные, тральные;
работы по устройству и содержанию СНО;
по подготовке и материалов для составления и издания карт и схем ВВП, по корректировке карт и схем, реализации карт, схем и пособий по плаванию;
по навигационному обслуживанию судов (диспетчерское регулирование и информационной обеспечение судоводите-лей относительно обстановки на ВВП); по осуществлению безопасного прохода по ВВП негабаритных судов и иных плав-средств и многие другие виды.
К таким работам можно относить и работы, способствующие НГО, например по подъему и удалению затонувших су-дов и иных объектов.
Пограничные зоны, о которых идет речь в п. 4 рассматриваемой статьи, находятся на реках, которые в международном праве называют многонациональными - они протекают по территории двух и более государств. Когда такие реки открыты для судоходства всех стран, они называются международными. Также пограничные зоны есть на трансграничных водотоках и международных озерах.
Трансграничный водоток - это любая поверхностная или подземная часть водного пространства, которая пересекает границы между двумя или более государствами или которая расположена на этих границах. К трансграничным водотокам относятся и международные озера, в частности Каспийское море. Что касается трансграничных водотоков и международных озер, то здесь основным международным документом является Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., которая вступила в силу для РФ в 1996 г. Международно-правовой режим Каспийского моря пока еще не сложился окончательно, хотя и имеется ряд соглашений прибрежных государств.
В международном публичном праве единой отрасли международного речного права пока не сложилось, тенденция к этому есть. Что касается известных Хельсинских правил использования вод международных рек, то их нормы носят в основ-ном сугубо рекомендательный характер, хотя и имеют потенциал трансформации (имплементации либо иной формы) в на-циональное законодательство. Вопросы судоходства, в том числе и НГО на реках, регулируются в основном международными договорами прибрежных государств. В данных договорах содержатся не только вопросы НГО, а вообще судоходства, кроме того, в области НГО они часто могут отсылать к национальному праву соответствующего прибрежного государства. В частности, вопросы судоходства на Дунае регулируются на международном уровне Конвенцией о режиме судоходства на Дунае 1948 г., участницей которой является и РФ как правопреемник СССР. Согласно ст. 1 Конвенции, навигация на Дунае должна быть открытой и свободной для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении портовых и навигационных сборов и условий торгового судоходства. Это не распространяется на перевозки между портами одного и того же государства. Придунайские государства обязаны содержать свои участки реки в судоходном состоянии для речных и на соответствующих участках морских судов и производить необходимые работы для обеспечения и улучшения условий судоходства и не ставить препятствий или помех судоходству на фарватерах Дуная (ст. 3 КВВТ РФ). То есть работы по реализации и обеспечению НГО (например, поддержание в надлежащем состоянии СНО или дноуглубительные работы) возложены на соответствующие государства. По всем вопросам, в том числе и по НГО, прибрежные государства могут обращаться к Дунайской комиссии, в компетенцию которой в числе прочего входит также установление единой системы навигационной путевой обстановки на всем судоходном течении реки, а также, с учетом специфики отдельных участков (например, участок от г. Ульм до г. Кельхайм проходим только для судов грузоподъемностью не более 300 тонн), основных положений о плавании по Дунаю, включая положения лоцманской службы (ст. 8 КВВТ РФ). Также Комиссия координирует гидрометеорологическую службу на Дунае, издает справочники, лоции, навигационные карты и атласы.
Согласно ст. 4 Конвенции, если какое-либо из придунайских государств не в состоянии будет само предпринять рабо-ты, входящие в его территориальную компетенцию, необходимые для обеспечения нормального судоходства (ясно, что сюда могут относиться и работы по НГО), то такое государство должно передать выполнение данных работ Комиссии на условиях, которые она укажет, без права передоверия выполнения этих работ другому государству, за исключением той части речного пути, которая составляет границу этого государства. В последнем случае Комиссия сама определяет и условия выполнения этих работ.
Следует указать, что поддержание на должном уровне НГО должно обеспечиваться и при выполнении всех иных со-глашений между прибрежными государствами, в частности, это касается соглашений о строительстве береговых коммуни-каций. Например, в соглашении между Правительством РФ и Правительством КНР о совместном строительстве погранично-го мостового перехода через реку Аргунь в районе Олочи-Шивей от 15 февраля 2001 г., в ст. 5 устанавливается, что строи-тельство моста не должно менять направление водного потока пограничной реки Аргунь, вызывать изменение ее русла, бе-реговой линии и прохождения линии государственной границы, наносить ущерб безопасности судоходства, экологической и иной безопасности в данном районе. Осенью 2008 г. делегация Управления морского хозяйства провинции Хэйлунцзян и делегация Амурского бассейнового управления ВП и С проводили рабочие переговоры, одной из тем которых было сотруд-ничество в области обеспечения безопасности судоходства. Учитывая, что данный регион ВВП является одним из важных, подобные совместные действия следует считать нужными.