Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (КВВТ РФ) с комментариями к статьям

Статья 4. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 131-ФЗ пункт 1 статьи 4 настоящего Кодекса изложен в новой редакции, вступающей в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

См. текст пункта в предыдущей редакции

1. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (далее - федеральный орган исполнительной власти в области транспорта), непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.

2. Федеральный орган исполнительной власти в области транспорта в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции правила и другие нормативные правовые акты, регулирующие связанные с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, содержанием и использованием внутренних водных путей отношения и обязательные для исполнения организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и физическими лицами.

3. Утратил силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования Федерального закона от 28 июля 2012 г. N 131-ФЗ.

Информация об изменениях:

См. текст пункта 3 статьи 4


<Статья 3 | Статья 4 | Статья 4.1>

Научно-практический комментарий:

1. Необходимость государственного регулирования в сфере внутреннего водного транспорта продиктована самим ха-рактером транспорта вообще, как целостной, но в то же время структурно сложной коммуникативной системы. Кроме того, на необходимости государственного регулирования сказывается и тот факт, что транспорт исторически не мог сформиро-ваться (особенно это касается нашего общества с сильными традициями централизации в управлении транспортным звеном, корни которой кроются в длительном доминировании экстенсивного способа развития в экономике вообще) иначе как в форме довольно высокомонополизированной отрасли.
Правила комментируемой статьи всецело относятся к нормативному массиву административного права - именно здесь стихия регулирования деятельности органов исполнительной власти. Для норм данной отрасли характерна высокая степень иерархичности, главный метод регулирования - императивный. КВВТ РФ в п. 1 настоящей статьи говорит о государственном регулировании, которое представляет собой комплекс мер, осуществляемых в правовых и организационных формах с целью придания отношениям на внутреннем водном транспорте требуемого уровня упорядоченности. Как уже указывалось, речь в ст. 4 идет об органах исполнительной власти. В связи с этим можно упомянуть, что данный элемент механизма государства осуществляет регулирование преимущественно путем управления. Между явлениями (а не понятиями, как это, увы, часто рассматривается, что приводит к юридико-понятийным химерам в правоведении) государственного регулирования и государственного управления существует функциональная взаимосвязь, смысл которой в том, что управление представляет собой одну из форм осуществления государственного регулирования, а цель управления, в конечном счете, сводится к регулятивному воздействию на управляемый объект. Здесь не позволяет объем осветить все точки зрения на соотношение данных социальных феноменов, но, думается, что приведенная выше сжатая (предельно сжатая) характеристика данного соотношения отвечает реальности. Ведь в конечном счете даже надзорная и контрольная деятельность преследуют именно цели регулирования.
Главным координирующим органом исполнительной власти в сфере внутреннего водного транспорта является Мин-транс России. Минтранс России, как это явствует из положения о нем, представляет собой федеральный орган исполнитель-ной власти в области транспорта, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта. Аналогичные функции он выполняет и в сфере осталь-ных видов транспорта, а также геодезии и картографии. В ведении (не в структуре) Минтранса России находятся Федераль-ная служба по надзору в сфере транспорта (далее в тексте также - Ространснадзор) и ряд федеральных агентств по видам транспорта, среди которых непосредственное отношение к внутреннему водному транспорту имеет Федеральное агентство морского и речного транспорта. В общих чертах Минтранс России:
формирует и реализует государственную транспортную политику в сфере внутреннего водного транспорта;
руководит деятельностью территориальных органов Минтранса России и подчиненных ему предприятий в сфере ВВТ;
организует контроль за эксплуатацией внутренних водных путей;
координирует взаимодействие ВВТ с иными видами транспорта;
организует регистрацию судов внутреннего водного транспорта и деятельность по лицензированию видов деятельно-сти на внутреннем водном транспорте.
Иными словами, Минтранс России осуществляет базовые, основополагающие функции государственного управления на внутреннем водном транспорте. Минтранс России осуществляет свои функции в правовых и организационных формах, при этом взаимодействуя (п. 4 Положения о Минтрансе России) с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и ор-ганизациями. Функции и задачи более конкретизированного уровня на ВВТ осуществляет Федеральное агентство морского и речного транспорта, а также Ространснадзор в лице Управления государственного морского и речного надзора (подробнее см. комментарий к п. 4 настоящей статьи).
В сфере внутреннего водного транспорта регулирование (но уже не управление) осуществляется и иными органами исполнительной власти. Функции данной группы органов не направлены на непосредственное регулирование транспортного комплекса, но призваны обеспечить его функционирование в полном соответствии со спецификой и состоянием остальных сфер жизни и функционирования институтов общества и государства, которые составляют предмет непосредственного регулятивно-управленческого воздействия органов, относящихся к данной группе. Это, в принципе, должно быть основополагающим в регулировании - отношения, нуждающиеся в регулятивном воздействии со стороны соответствующих органов власти, обладают признаком системности, вследствие чего системный характер должно носить и само регулирование, в противном случае разнобой в регулировании с необходимостью приведет к эскалации деструктивных тенденций в сферах регулирования.
Иные органы исполнительной власти, принимающие участие в регулировании отношений на внутреннем водном транспорте, также имеют свои собственные сферы управленческого воздействия, а внутренний водный транспорт попадает в поле их действия опосредованно. Например, Минприроды России и его структурные подразделения разрабатывают и утверждают нормативы предельно допустимого вредного воздействия (ПДВ) на водную среду, которые обязательны к соблюдению всеми организациями внутреннего водного транспорта как водопользователями. Федеральное агентство геодезии и картографии имеет в ведении организации, которые на контрактной основе осуществляют гидрографические работы на внутренних водных путях.
Основной центр тяжести регулирующего воздействия на местах несут бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте (БОГУ на ВВТ), которых насчитывается 15.
Помимо органов исполнительной власти некоторые функции по осуществлению регулирования могут возлагаться и на организации. Но организации не наделены правом непосредственно управлять внутренним водным транспортом, в основном они выполняют работы обеспечительного характера. Например, ФГУП "Гидрографическое предприятие" осуществляет навигационно-гидрографические работы на участках северных рек с морским режимом судоходства. Формы осуществления функций таких организаций - организационные. Их правовые акты носят в основном локальный характер.
2. Второй пункт комментируемой статьи устанавливает нормотворческую функцию Минтранса России. Данная функ-ция представляет собой основное выражение правовой формы осуществления функций Минтранса России. Правовые акты Минтранса России, обозначенные в п. 2 настоящей статьи, носят нормативный характер - они распространяются на все внутренние водные пути, на всех лиц, деятельность которых связана с внутренним водным транспортом. То есть эти акты не персонифицированы, рассчитаны на неопределенное количество ситуаций, направлены на регулирование устойчивого массива общественных отношений - именно эти признаки в теории права являются отличающими нормативно-правовой акт от акта применения права <2>. Формы данных актов Минтранса России различны. Это могут быть правила, а также приказы. Например, Правила плавания по внутренним водным путям РФ утверждены Приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 129. Перечень видов деятельности, по которым Минтранс России принимает и утверждает нормативные акты, в данном пункте не является исчерпывающим, да он и излишен, так как Минтранс России принимает нормативные акты практически по всем видам деятельности на внутреннем водном транспорте и по использованию инфраструктуры ВВП. Публикуется содержание данных нормативно-правовых актов в специализированном издании - сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта РФ, как указано в п. 3 настоящей статьи. Следует указать, что нормативно-правовые акты, касающиеся деятельности на ВВТ, принимают и иные органы исполнительной власти (рассмотренная выше вторая группа органов). Их перечень и содержание публикуются на сайтах этих органов, а также в Собрании зако-нодательства РФ.
--------------------------------
<2> Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 380. Тема 16 "Формы права". Автор темы 16 - В.Л. Кулапов.

3. Не совсем ясно, почему законодатель разбил на два самостоятельных пункта положения о контроле со стороны Минтранса России и подведомственных ему структур видов деятельности на ВВТ и о надзоре за безопасностью гидротехнических сооружений. Единственная причина такой дифференциации норм усматривается в формах деятельности: в п. 4 идет речь о контроле, в п. 5 (про ГТС) - о надзоре. Эти два вида деятельности, хотя и схожи онтологически, но имеют несколько разные методы осуществления, а также разнятся по соотношению субъекта и объекта деятельности. Контрольная деятельность осуществляется, как правило, в отношении подведомственных или подчиненных структур. Смысл в том, что контрольная инстанция сама есть часть той единой системы, в отношении элементов которой она (инстанция) наделена кон-трольными полномочиями. Контролирующий орган может предписать об устранении нарушения со стороны подконтроль-ного субъекта, а может и сам принять меры к их устранению. В отличие от контроля надзор не предполагает никаких подве-домственных отношений надзорного органа и поднадзорных структур. Именно поэтому прокурорский надзор - это именно надзор - не контроль. Надзорный орган может (вернее, обязан) требовать устранения соответствующих нарушений, он пол-номочен применять более действенные средства в случае их неустранения, но сам он не принимает участия в их устранении - он не должен этого делать, иначе надзорная функция будет давать сбои либо вообще будет сведена к нулю. Контролирую-щая функция Минтранса России, его структурных подразделений и некоторых подведомственных органов вытекает из самой функции управления транспортом - нельзя управлять не контролируя. В случае надзора надзорные функции должны специально оговариваться и детально регламентироваться. Также эта задача реализуется путем создания специальных надзорных органов в системе регулирования транспортного комплекса. Предметы контроля со стороны Минтранса России - соблюдение законодательства в области ВВТ, требования охраны человеческой жизни на ВВП, безопасность судоходных ГТС, состояние внутренних водных путей, экологическая безопасность при эксплуатации судов, государственная регистрация судов и прав на них, деятельность лоцманских организаций. За безопасностью портовых и судоходных ГТС Минтранс России осуществляет надзор.
В подчинении Минтранса России находится специализированный контрольно-надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - Ространснадзор, который иногда неверно обозначается в виде ФСНТ. В числе его основных функций: осуществление контроля и надзора за соблюдением транспортного законодательства (на практике в основном подзаконных актов), выдача лицензий, участие в расследовании происшествий на транспорте, издание правовых актов согласно своей компетенции. Тот факт, что Ространснадзор подчинен Минтрансу России, на первый взгляд хотя и несколько расходится со спецификой надзорной деятельности, но не противоречит ей.
Просто здесь речь идет о строго функциональном надзоре - надзоре в строго определенной области - деятельности на определенных видах транспорта.
Приказом Ространснадзора от 25 марта 2008 г. N ГК-302фс утверждено Положение об Управлении государственного морского и речного надзора Ространснадзора. Согласно п. 1 этого Положения, данное Управление (Госморречнадзор) структурным подразделением Ространснадзора и осуществляет контроль и надзор в сфере морского (включая спецпорты) и внутреннего водного транспорта. В составе Госморречнадзора действуют 13 территориальных управлений. В структуре Госморречнадзора есть соответствующие отделы, например: отдел надзора за мореплаванием и судоходством, отдел надзора за портовой деятельностью и судоходными гидротехническими сооружениями, отдел надзора за лицензированием, транспортировкой опасных грузов и регистрации судов, отдел надзора за портовой деятельностью и судоходными ГТС. Помимо рассмотренного Управления, в составе Ространснадзора есть и иные функциональные подразделения, например Управление правового и документационного обеспечения, на которое в числе прочих возлагается задача обеспечения соответствия нормативных актов Ространснадзора требованиям законодательства РФ.
Но это неизбежность - возрастающая сложность управления требует иногда дифференциации управляющих структур.
Само собой, что надзор за соблюдением требований федеральных законов на внутреннем водном транспорте осуществляет и прокуратура, применяя в соответствующих ситуациях такие средства прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение, требование об устранении нарушений.
4. Шестой пункт лишний раз дублирует норму ст. 2 Кодекса о том, что не должны нормативно-правовые акты, отно-сящиеся к внутреннему водному транспорту, противоречить положениям КВВТ РФ - это уже было раскрыто в комментарии к ст. 2 Кодекса.
5. В настоящее время в рамках реформирования административной и бюджетной сфер предлагается дифференциро-вать управленческие и хозяйственные функции - это обозначено как реформирование системы управления ВВП. Предлагается разделить управление и хозяйственную деятельность в функционировании современных государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства (ГБУВП и С). В частности, намечается за ГБУВП и С сохранить только хозяйственные функции, кроме того, предлагается сформировать ФГУП (предприятие) "Росводпуть", создав его филиалы в каждом бассейне для хозяйственной деятельности. Что касается управления, то предусматривается в целях совершенствования управления инфраструктурой ВВП, последовательного проведения методов транспортной логистики на базе ФГУ "Речная администрация Московского бассейна" сформировать "Российскую администрацию водных путей", ко-торая и должна будет реализовывать административные, сугубо управленческие функции.
Нельзя сейчас в полной мере прогнозировать степень эффективности подобных преобразований, но можно предпола-гать, что дифференциация данных функций позволит в части хозяйственной деятельности привлекать дополнительные по-ступления от предпринимателей в инфраструктуру ВВП. Что же касается управления, то, думается, что необходимо тща-тельно продумать статус такого новообразования в структуре управления ВВТ, разработав подробно все аспекты функцио-нального взаимодействия этого органа с Минтрансом России.
Главное, что должно быть достигнуто, - это то, что разделение функций управления и хозяйственных функций на ВВТ должно способствовать росту адекватности его интеграции в мировую транспортную систему и не подвергать риску обеспечение безопасности судоходства.

На сайте также ищут:
Статья 4. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта
Статья 121. Ответственность судовладельца за вред, причиненный имуществу физических лиц или юридических лиц, в том числе загрязнением с судна нефтью и другими веществами, а также за вред, причиненный инфраструктурам речного порта, морского порта (в случае плавания судна в акватории морского порта), инфраструктуре внутренних водных путей
Статья 33. Неотложная надобность в деньгах для продолжения рейса
Статья 117. Ответственность перевозчика за утрату, недостачу или повреждение (порчу) груза, багажа либо буксировщика за утрату или повреждение буксируемого объекта
Статья 132. Спасание людей